Entrevista da semana no Blog: Bruno Milanez – “É preciso repensar a escala, os métodos e os ritmos de extração mineral”

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Bruno Milanez, um dos críticos ao novo Código da Mineração e
um dos defensores de se reavaliar o plano brasileiro de ampliação dos
investimentos em mineração, apresenta os principais resultados do relatório O
Novo Código da Mineração: convergências e divergências.

“Essa ‘crise’ da qual se fala agora não é uma exceção, mas a
regra”, diz Bruno Milanez à IHU On-Line, ao relacionar a crise econômica
brasileira com a dependência que o país tem da exportação de commodities em
geral, especialmente do minério.

“Uma economia, nacional ou local, que apresenta elevada
dependência da extração de recursos minerais tende a ficar mais exposta a essas
variações, o que compromete o seu desenvolvimento econômico”, adverte.

Segundo ele, são recorrentes os estudos que demonstram a
fragilidade dos países que têm uma economia “altamente dependente de recursos
naturais”, os quais “têm uma taxa de crescimento inferior àqueles que se
especializam em bens manufaturados”.

Crítico ao novo Código da Mineração e um dos defensores de
se reavaliar o plano brasileiro de ampliação dos investimentos em mineração,
Milanez apresenta e expõe, na entrevista a seguir, concedida por e-mail, os
principais resultados do relatório O Novo Código da Mineração: convergências e
divergências, que ele elaborou em conjunto com Sabrina de Oliveira Castro,
graduanda em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Juiz de Fora –
UFJF.
“Em nosso relatório foi possível perceber certa discordância
em relação à forma como a proposta de código foi encaminhada pelo Executivo e
vem, agora, sendo discutida na Comissão Especial da Câmara dos Deputados. Há
uma percepção, principalmente, entre os movimentos sociais e os sindicatos, de
que as sugestões encaminhadas não são incorporadas de fato. Além disso, todos
os segmentos que participaram da pesquisa mostraram que o aprofundamento do
modelo minerador não é desejável para a economia do Brasil, sendo necessário
romper com tal modelo e criar novas estratégias de desenvolvimento local e
inserção internacional”, informa.
HU On-Line – Em que consiste seu relatório sobre o Novo
Código da Mineração?
Bruno Milanez – O objetivo da pesquisa foi identificar no
debate da proposta do novo código mineral quais seriam os pontos sobre os quais
já há consenso, e quais aqueles que merecem um maior aprofundamento. Além
disso, tentou-se identificar como diferentes agentes se posicionam sobre cada
um desses pontos. Este relatório preliminar foca nos consensos e dissensos; a
segunda parte deve ser publicada em breve.
Em quais pontos do debate sobre o Novo Código da Mineração
há mais discordâncias e, por outro lado, concordâncias? O que essas
discordâncias e convergências indicam sobre a discussão da mineração no país?
Em nosso relatório foi possível perceber certa discordância
em relação à forma como a proposta de código foi encaminhada pelo Executivo e
vem, agora, sendo discutida na Comissão Especial da Câmara dos Deputados. Há
uma percepção, principalmente, entre os movimentos sociais e os sindicatos, de
que as sugestões encaminhadas não são incorporadas de fato. Além disso, todos
os segmentos que participaram da pesquisa mostraram que o aprofundamento do
modelo minerador não é desejável para a economia do Brasil, sendo necessário
romper com tal modelo e criar novas estratégias de desenvolvimento local e
inserção internacional. Por outro lado, parece ainda haver certa discordância
em relação às mudanças institucionais, principalmente em relação ao papel e à
forma de funcionamento do Conselho Nacional de Política Mineral e da Agência
Nacional de Mineração.
Por quais mudanças a indústria extrativista mineral tem
passado desde os anos 2000 no Brasil? Quais as razões dessas mudanças?
Ao longo dos anos 2000, a indústria extrativa mineral passou
por importantes mudanças no Brasil. Entre 2000 e 2010, a exportação brasileira
de minério passou de 163 milhões de toneladas para 321 milhões de toneladas. Em
termos econômicos, essa variação representou um aumento de US$ 3,2 bilhões
(5,9% das exportações) para US$ 30,8 bilhões (15,3% das exportações). Esse
processo se deu principalmente devido à demanda da China por minérios. A partir de 2013, houve uma desaceleração nessa demanda. Por
exemplo, o preço nominal da tonelada de minério de ferro (o principal minério
exportado pelo Brasil) passou de US$ 179 em janeiro de 2011 para US$ 68 em
janeiro de 2015. Ainda estamos avaliando os reflexos dessa mudança de dinâmica.
Um primeiro impacto já percebido foi a redução da arrecadação de royalties por
parte das cidades mineradoras. Uma vez que a administração dessas cidades
apresenta limitada capacidade de planejamento e significativa dependência
desses recursos, muitas vêm apontando uma situação de crise. Além disso, é de
se esperar a redução da atividade das pequenas e médias mineradoras (por serem
menos competitivas) e um aumento da atividade das grandes mineradoras para
aumento de escala e redução dos custos fixos. Associado a isso, haverá uma
busca intensa por redução de custos, o que pode levar à intensificação da
extração, com aumento dos riscos para os trabalhadores e para o meio ambiente.
Por que, segundo o relatório, a intensificação da mineração
na economia não é uma estratégia saudável de desenvolvimento brasileiro?
Diferentes estudos mostram que países altamente dependentes
de recursos naturais têm uma taxa de crescimento inferior àqueles que se
especializam em bens manufaturados. Existem diversas explicações para isso, uma
delas se deve ao fato de o preço das commodities apresentar elevada
volatilidade no mercado internacional. Essa “crise” da qual se fala agora não é
uma exceção, mas a regra. Uma economia, nacional ou local, que apresenta
elevada dependência da extração de recursos minerais tende a ficar mais exposta
a essas variações, o que compromete o seu desenvolvimento econômico.

É possível vislumbrar um desenvolvimento sustentável da
extração de minérios?
Em seu último livro, “Extractivismos. Ecología, economía y
política de un modo de entender el desarrollo y la Naturaleza”, Eduardo Gudynas
fala em “amputação ecológica” quando se refere à megamineração. Ao amputar uma
perna, você pode usar analgésicos para reduzir a dor, aplicar antissépticos
para reduzir o risco de infecção, etc. Porém, o fato é que a perna não estará
mais lá, e o corpo (ou ecossistema) não terá as mesmas características. A
partir dessa perspectiva, não vejo como a megamineração pode ser compatível com
o desenvolvimento sustentável. Nossa sociedade precisa de minérios, mas uma
condição para aproximar a extração mineral de algo que possa ser chamado de
“desenvolvimento sustentável” é repensar a escala, os métodos e os ritmos de
extração, assim como o uso e o desperdício desses recursos.
O que seria uma alternativa à exportação de recursos
minerais in natura?
Esse ponto não foi abordado na pesquisa e envolve uma
profunda discussão. Como mencionei anteriormente, muitos dos participantes são
contrários à especialização do país como exportador de produtos primários, mas
quando se inicia o debate sobre alternativas, as opiniões divergem muito.
Portanto eu não falaria em “uma alternativa”, mas sim alternativas. De forma
breve posso mencionar três possíveis caminhos, mas esse tema mereceria diversas
entrevistas. De um lado, existem aqueles mais próximos ao discurso do
desenvolvimentismo, que enxergam na verticalização das cadeias existentes o
caminho a seguir. Dentro dessa visão, a proposta seria implantar mais
siderúrgicas no país para exportar aço, ou ainda mais indústrias
automobilísticas, máquinas e equipamentos, etc. para exportar bens
manufaturados com maior intensidade tecnológica. Uma das limitações dessa visão
é que todo o beneficiamento desse material consome grande quantidade de
recursos naturais (especialmente água e energia), além de serem altamente poluentes.
Além disso, a China e outros países asiáticos já ocuparam esse nicho em uma
escala impensável para a escala brasileira. Outro caminho seria voltar-se para
as novas economias, seja a economia verde, seja a economia do conhecimento.
Alguns falam na desmaterialização da economia. Dentro dessa linha, haveria a
necessidade de investir mais em serviços do que em manufaturas, ou ao menos em
indústrias com grande intensidade tecnológica. Essas áreas poderiam estar
ligadas, ou não, ao uso dos recursos naturais do Brasil. Alguns exemplos
incluiriam eficiência energética, fármacos e medicamento, novos materiais, etc.
O desafio desse caminho diz respeito ao tempo necessário para se construir
conhecimento e bases produtivas associadas a tais setores. Por fim, há ainda
uma terceira corrente que diverge das demais em termos de prioridades. Na
verdade eles vão questionar o condicionamento do “desenvolvimento” ao
aprofundamento da inserção econômica no mercado global. Este terceiro grupo
tende a defender que se priorize o investimento em setores que venham a atender
as necessidades nacionais, ou venham a promover uma integração regional, ao
invés de se tentar satisfazer a demanda global.

Como se dá hoje o sistema de concessão de lavra? Quais são
as principais divergências acerca desse ponto, indicadas pelo relatório?
De acordo com o código atual, de forma muito simplificada, a
concessão se dá em duas etapas. Primeiramente, existe a licença de pesquisa que
pode ser concedida a qualquer pessoa, física ou jurídica. Essa licença tem por
base o direito de prioridade, ou seja, o primeiro a solicitar o direito de
pesquisa tem prioridade para desenvolver essa atividade. O resultado dessa
pesquisa está associado à obtenção da portaria de lavra. Essa portaria concede,
somente a pessoas jurídicas, o direito de extrair comercialmente os recursos
minerais. Existem ainda alguns sistemas específicos para substâncias usadas
para construção civil, mas não vou entrar nessa questão. Uma das críticas
feitas ao sistema atual, pelo governo federal, deve-se ao fato de pessoas ou
empresas obterem a licença de pesquisa, mas não realizarem as atividades
necessárias para de fato vir a extrair minérios. Assim, as áreas ficariam
“bloqueadas” impedindo que outras empresas venham a realizar as atividades. A
proposta feita no Projeto de Lei do Executivo vinha exatamente tentar acabar
com o direito de prioridade. Na versão apresentada pelo governo, este faria a
licitação do direito de exploração, evitando a retenção das áreas por empresas
ou pessoas que não têm condições efetivas de extrair os minérios. O
substitutivo da Comissão Especial, porém, retomou o direito de prioridade; esse
é um dos principais pontos de discordância entre os dois poderes.
O relatório sugere a necessidade de haver maior controle
estatal sobre a exploração mineral. Na prática, o que isso significa? Quais as
vantagens e desvantagens desse processo?
Quando o relatório menciona controle estatal, a referência é
feita dentro de um contexto de ritmos de exploração. Essa percepção está associada
ao que chamamos de nacionalismo de recursos. Ela é vinculada à ideia de que o
subsolo é um bem da União e que caberia a ela definir, do ponto de vista
estratégico, a quantidade de minerais que deveria ser explorada no presente,
aquela que deveria ser reservada para usos futuros e ainda aquela que não
deveria ser explorada. O debate em torno dessa questão vem em contraposição ao
modelo mineiro-exportador de larga escala. Alguns dos participantes da pesquisa
questionam o fato de grandes empresas exportarem recursos naturais não
renováveis a uma taxa crescente, reduzindo a expectativa de vida das reservas
nacionais e esgotando rapidamente aquelas de melhor qualidade. Assim, no
futuro, o país dependeria de reservas de menor qualidade, menos acessíveis e
cuja extração seria mais cara.
Qual é a necessidade de criar um Conselho Nacional de
Política Mineral? Qual seria a função desse conselho?
A proposta de um Conselho Nacional de Política Mineral foi
apresentada pelo Projeto de Lei do Executivo. É difícil avaliar a real
necessidade de um Conselho dessa natureza, uma vez que as funções propostas
ainda não estão claras. De forma geral, ele seria um conselho consultivo, que
teria como papel definir diretrizes para o planejamento da atividade de
mineração, para a promoção de agregação de valor dos recursos minerais, para a
realização de pesquisa mineral, entre outros. Porém, há ainda a definição de
atividades deliberativas, tais como um possível zoneamento minerário, cuja
função não foi detalhada nas propostas apresentadas. A falta de definições como
essa é um dos elementos que indicam a necessidade de um aprofundamento das
discussões sobre o novo código antes de sua votação pela Câmara dos Deputados.
Em que consistiria uma proposta de responsabilização das
empresas pela infraestrutura associada à extração mineral?
Essa questão tem um impacto principalmente sobre a
infraestrutura de social e de apoio à extração mineral. Ela vem sendo debatida
principalmente devido aos problemas sociais associados à abertura de novas
minas e à chegada de grandes contingentes de trabalhadores, tais como elevação
dos preços de imóveis, redução da mobilidade, sobrecarga do sistema de saúde
municipal e dos serviços de saneamento. Atualmente os custos relativos a esses
problemas são transferidos para os governos municipais que, principalmente no
caso de pequenas cidades, não têm condições para administrá-los.
Quais aspectos tributários estão em discussão no Novo Código
da Mineração?
A questão tributária está ligada principalmente à cobrança
da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM. Ela vem
associada ao fato de o governo federal desejar alterar não apenas o valor da
alíquota da CFEM, mas também sua base de cálculo. O governo tem interesse em
adotar a receita líquida, e não mais o faturamento líquido, como é feito
atualmente. Esta mudança acarretaria em uma menor dedução antes do cálculo da
contribuição, aumentando o valor arrecadado pelo poder público. Embora a CFEM
não seja um imposto, mas o pagamento de royalties, ela compõe a transferência
das empresas para o Estado e, por esse motivo, a proposta não é bem vista pelas
mineradoras. Elas argumentam que já pagam muitos impostos, embasando essa afirmativa,
em parte, no estudo “Práticas tributárias internacionais: indústria de
mineração”, encomendado pelo Instituto Brasileiro de Mineração – IBRAM. Esta
pesquisa afirma que o setor mineral no Brasil apresenta uma das três cargas
tributárias mais elevadas do mundo. Entretanto, outra pesquisa, coordenada pelo
Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas e pela Rede Justiça nos
Trilhos concluiu que, de um universo de 30 jurisdições (países, estados ou
províncias), a tributação no Brasil seria somente superior à da China,
Cazaquistão, Suécia e Chile. Assim, a discussão sobre tributação vai para além
dos projetos de lei em si, e perpassa, ainda, o método de cálculo.
O que o relatório indica em relação aos aspectos
socioambientais que devem ser discutidos no Novo Código da Mineração?
Existem vários temas ligados aos aspectos socioambientais da
mineração que vêm sendo ignorados pelos legisladores. Muitos deles foram
construídos e apresentados pelo Comitê Nacional em Defesa dos Territórios
frente à Mineração. Uma das questões mais caras ao Comitê diz respeito à
participação das comunidades afetadas nas decisões sobre projetos de extração
mineral. Essa proposta está associada não apenas à participação efetiva, como
também ao poder de veto. Ela possui um forte diálogo com os princípios da
Justiça Ambiental, uma vez que, dentro dessa perspectiva, procura-se garantir
que a decisão sobre grandes projetos seja influenciada pelas pessoas que serão
diretamente afetadas por ele. Essa questão se contrapõe ao entendimento
difundido pelo setor de que a mineração teria uma suposta prioridade sobre
outras atividades sociais e econômicas, tais como produção de alimentos ou
captação para sistemas de abastecimento de água. Na verdade, existe uma ampla
discussão a respeito do quão prioritária ela seria frente a outras atividades,
muitas vezes já consolidadas, menos impactantes, economicamente viáveis e com
perspectiva de continuidade no longo prazo. Outro aspecto está associado à
questão do contingenciamento de recursos para garantir a execução dos planos de
fechamento de mina. Apesar de a legislação existente definir essa
responsabilidade, nem sempre ela é cumprida. O contingenciamento de recursos
para garantir o correto fechamento das minas e a recuperação de áreas degradadas,
apesar de ser aplicado em diferentes países como África do Sul, Austrália,
Canadá, Chile, Índia e Gana não foi incluído nem no Projeto de Lei do
Executivo, nem nos substitutivos apresentados pela Comissão Especial. A não
inclusão de elementos como esse sugerem um caráter extremamente setorial e uma
perspectiva muito limitada das propostas do novo código mineral. Dessa forma, a
principal estratégia que enxergo para aprimorar as propostas existentes é o
aprofundamento das discussões e uma ampliação dos debates de forma democrática
e por meio da participação direta dos grupos envolvidos.
Bruno Milanez  é graduado em Engenharia de Produção
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ, mestre em Engenharia Urbana
pela Universidade Federal de São Carlos e doutor em Política Ambiental pela
Lincoln University. Leciona na Universidade Federal de Juiz de Fora – UFJF.

Fonte: Brasil de Fato.

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